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我国出版产业政策演变及其趋势——兼及对出版产业“十二五”规划的建议

www.xxchuban.com  时间:2011-11-28 13:58:39   编辑:admin   

本文在我国出版产业市场化背景下,梳理改革开放以来我国出版产业政策演变的历史、形成机制及实现途径,并基于买方市场环境分析出版产业政策调整的趋势、路径以及“十二五”规划相关产业政策建议,以期为新闻出版强国建设提供智力支持。
改革开放以来,随着市场化程度的深入和发展,我国出版领域相继推行了一系列产业政策,破除了大量体制性障碍,释放了出版领域的生产力,促进了出版产业的高速发展。概括起来,新时期产业政策可以分为两个历史时期:第一阶段,即1978年至1994年,实施的是卖方市场条件下的补缺型产业政策;第二阶段,即1995年至今,实施的是买方市场条件下的升级型产业政策。以下我们将循此历史脉络进行分析。
 
一、第一阶段:1978年~1994年,卖方市场条件下的补缺型产业政策
 
改革开放以前,我国的图书存在明显的短缺和失衡现象:据毛主席著作出版办公室统计,仅1966年至1970年年底,全国正式出版毛泽东著作、语录本、单行本、民族文本、外文本、盲文本共计42.06亿册;正式出版毛泽东像和毛泽东单张语录62.27亿张,两者合计为104.33亿册(张),而同一时期全国出版的图书总计为129.27亿册(张)。也就是说,毛泽东著作、语录、画像等的出版量已占1966年至1970年全国所有图书出版量的80.7%。[1]改革开放以后,我国改变了“以阶级斗争为纲”的指导思想,并围绕经济建设这个中心任务提出了“调整、改革、整顿、提高”八字方针。在这个方针的指导下,出版领域出台了一系列与之配套的产业政策,其中最具代表性的是1983年文化部印发的《1981年~1990年全国出版事业发展规划纲要(草案)》。该《纲要(草案)》提出,“图书出版要在提高质量的前提下,适当增加品种,保证重点,填补缺门,重视普及,注意提高”。
从产业政策的角度来看,这个阶段的产业政策主要是针对传统计划经济所造成的出版领域短缺经济现象,采取的是以克服短缺为目的的补缺型产业政策。从这个时期的产业政策手段来看,主要集中在克服由于计划经济体制所造成的出版领域资源约束,加大出版领域资源供给,扩大出版领域生产能力,满足人民的文化需求。具体而言,这个时期的产业政策手段主要集中在如下几个方面:扩大纸张等资源供给、提升出版技术、提高出版经营主体的规模和能力等。
首先,改革开放之初出版领域短缺的重要表现就是纸张短缺,这也是计划经济作为资源约束型经济的基本特征之一。[1][2] 上世纪七八十年代,由于我国纤维原料不足,纸张资源的约束性很强,每年都要从国外进口大量的原料或纸张来弥补缺口。但是,由于计划经济体制的约束,这种短缺局面一直没有大的改观。改革开放以来,国家投入了大量资源弥补这一缺口。第一,采取动用外汇储备进口纸张或动用国家储备纸等临时性措施,暂时缓解纸张紧缺的局面——如1978年中央动用国家储备纸紧急重印35部中外文学名著,1979年国家调整新闻出版用纸的生产计划,调拨约1亿美元外汇用于进口纸张和纸浆。第二,加大资金投入力度,扩大纸张生产能力,试图从根本上解决出版产业发展的纸张资源约束瓶颈。统计数据表明,从1978年到1985年期间,我国出版用纸产量的增幅超过两倍,基本满足了图书出版的需求。
其次,实施出版产业发展的技术扶持政策,加大技术改造和创新的投入力度,缩短图书出版周期,提升出版产业的生产能力。特别是1983年,文化部出台《关于采取有力措施,尽快缩短图书出版周期的意见》,决定采取如下措施:增强排版能力,大力发展胶印,建立装订联动作业线,抓好北京、上海等地区16个厂的技术改造等。在此期间,我国出版产业在技术领域取得了一系列重大突破,特别是计算机激光汉字编辑照排系统的研制和应用,使我国出版业从此进入光与电时代,出版产业的生产能力大大提升。
再次,扩大出版产业经营主体的数量、范围和效率,大大提升出版产业的生产能力。从数量层面而言,出版产业经营主体数量大幅增加,截至1994年年底,出版社增至550多家,书刊印刷厂增至5000余家(不包括非书刊印刷厂近10万家),图书发行网点增至11万个。这些都要归功于出版产业的增量扩张政策措施,其中具有代表性的几项政策是:1、1979年召开的全国出版工作座谈会,确立了地方出版社“立足本省,面向全国”的方针,明确指出地方出版社可以不受“三化”(地方化、通俗化、群众化)的限制,扩大了地方出版社的出版范围,而这也直接导致了地方出版社的分立以及出版主体数量的大幅增加;2、1982年文化部召开图书发行体制座谈会,会议确立出版发行体制改革“一主、三多、一少” 的目标,即“以国营新华书店为主体、多种经济成分、多条流通渠道、多种购销形式、少流转环节的图书发行网”,这为社会资本特别是民营资本涉足出版产业提供了可能;3、1988年国家相继出台了《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的办法》、《关于当前出版社改革的若干意见》和《关于当前图书发行体制改革的若干意见》,这些文件实际上是前两个文件改革精神的进一步深入,它所导致的直接变化是社会资本特别是民营资本介入出版业的程度进一步增强,并成为我国出版产业发展的活跃主体。
就范围而言,这个时期产业政策最大的突破就是冲破传统计划经济的地域性限制,允许出版产业在内容生产、印刷复制以及发行流通领域面向全国,建立出版产业全国性的市场体系。在内容生产方面,最具有代表性的政策就是1979年全国出版工作座谈会所确立的“立足本省,面向全国”方针,此项政策扩大了出版社的经营范围,大大释放了出版社的生产力;在印刷复制方面,1993年国家出台《关于调整书刊印刷企业承印范围的通知》,允许有条件的印刷企业跨区域承印,此后印刷复制的区域限制逐渐退出历史;在发行流通方面,这一时期出台的政策除了“三多一少”政策之外,还有1988年5月中宣部、新闻出版署联合出台的《关于当前图书发行体制改革的若干意见》,提出“三放一联”政策,即“放权承包、放开批发渠道、放开购销形式和发行折扣,大力发展横向联合”,这对建立全国性的流通市场体系具有重要的意义。
当然,这个时期的出版产业政策除了以上宏观层面的措施之外,还包括企业微观层面的政策措施,这集中体现在以市场化为特征、以“放权让利”和“两权分离”为主要手段的市场化改革上面。其中最具代表性的政策是1988年5月中央宣传部、新闻出版署出台的《关于当前出版社改革的若干意见》和《关于当前图书发行体制改革的若干意见》,这两个《意见》的出台,可以说吹响了微观层面全面深化改革的号角。这些文件秉承这个时期经济体制改革的基本思路,尝试在出版单位实现两权分离,把企业由单纯的生产者变为相对独立的经营者,这对提升出版产业的微观运营效率具有重要的作用。
总而言之,在卖方市场条件下产业结构调整的主要方式是通过增量投入来弥补缺漏,特别是在我国经济整体转型的背景下,这种增量投入也表现出“双轨制”特征:一方面体制内企业依靠行政力量配置增量资源,另一方面体制外企业则按照市场规律配置资源。但是,进入20世纪90年代以后,随着出版产业进入买方市场,双轨制所造成价格扭曲的宏观环境与资源配置以及微观企业经营机制之间矛盾日益明显,出版业进入“活——乱”的惯性循环怪圈之中。[3]也正是基于此,我国出版产业结构调整政策进入新一轮的政策调整周期。
 
二、第二阶段:1995年至今,买方市场条件下的升级型产业政策
 
陈昕先生将1986年~1994年长达9年的时间段概括为我国出版产业的调整与徘徊阶段,并认为这是我国出版产业从卖方市场向买方市场转轨的必然现象。[4]这一判断在学术界得到广泛认可,但是鉴于本文所讨论的产业政策视角,这个阶段放置于第一阶段似乎更为合理,因为从产业政策连续性的角度来看,这个时期我国出版产业所采取的政策和1978年以来的政策并无太大的差异,即整体而言都是基于增量调整的扩张政策。但是到了1995年年初,我国出版产业政策真正实现了从卖方市场条件向买方市场条件的转轨,政策的目标、手段都发生了明显的变化。
从出版产业发展的现状来看,20世纪90年代初、中期我国出版产业进入“活——乱”循环中“乱”的周期——图书出版的数量高速增长,但是在宏观市场环境、资源配置机制以及微观经营机制等方面都存在着诸多亟待解决的问题,如图书品种增长过快、图书结构不合理、出版市场环境混乱、企业经营机制老化等。[5] 1994年,新闻出版署党组在认真分析研究出版产业形势时认为,出版工作要从以规模、数量增长为主要特征的阶段转向以质量和效益增长为主要特征的阶段。1995年1月,江泽民主持中央政治局常委会会议,听取新闻出版署党组关于进一步加强和改革出版工作的报告,报告提出:“通过建立适应社会主义市场经济体制和精神文明需要,符合出版规律的管理体制和运行机制,推动整个出版业的发展从以规模数量增长为主要特征的阶段向以优质高效为主要特征的阶段转移”,这就是“阶段性转移”战略。
我们认为,所谓阶段性转移不仅仅是规模数量增长向质量和效益增长的阶段转移,也是我国出版产业从卖方市场向买方市场的重大转移,更是从补缺型产业政策向升级型产业政策的根本转移。但是,从整体上看,我国的出版产业还处于转型时期,加之我国出版体制改革具有明显的渐进式特征,因此从政策手段上看,这个阶段的升级型产业政策还具有明显行政强制的计划色彩,其手段主要集中在如下几个方面:控制出版社和书号、推行集团化改革、推进产权改革等。
首先,在出版产业宏观环境没有根本性改变的前提下,产业结构调整优化手段仍以行政强制性手段为主,其中最具代表性的就是通过出版社和书号的控制来实现出版产业总量控制。1995年新闻出版署发出《关于书号总量宏观调控的通知》,要求对出版书号实行配额制,此举的实质是将此前下放给企业的经营自主权又集中收回,具有明显的复归计划管理体制的倾向。由于书号作为出版资源的计划配置方式和整个出版产业市场化改革方向之间的冲突,导致了“买卖书号”的怪相,为此政府部门三番五次出台政策禁止“书号买卖”行为,但收效甚微。
其次,集团化被作为推进产业集中程度和调整产业结构的重要方式。1995年,新闻出版署召开党组扩大会和部分省市新闻出版局局长会,提出加强出版行业的联合,进行出版、印刷、发行企业集团的试点。此后,山东、四川、辽宁、江西等地方政府纷纷组建出版集团,出版体制进入集团化发展的阶段。从理论层面来看,这个时期的集团化被冠以“资产重组”的光环,其目标是既要实现产业结构调整,又要避免产业结构性调整所导致的社会成本,如资产沉没、企业倒闭和失业人口增加等。因此,从实际的效果来看,以行政手段推进的、封闭式的集团化,并没有减少资产总量、生产能力,也没有改变产业结构和空间布局。[2][6]
与第一个阶段主要采用行政化手段不同,这个阶段推行的产业政策不仅仅有上述诸如控制总量和实施集团化等行政化手段,而且采用了符合市场经济规律的市场化手段,其中最具有影响力的当推产权改革和出版企业上市。而这方面的政策集中于2002年——党中央作出加快文化体制改革和文化产业发展重大决策——之后的几年时间内,这也就是新闻出版总署署长柳斌杰所说的“出版改革发展进入快车道”的重要阶段。[7]
2003年,党中央、国务院启动文化体制改革试点,35个试点单位中有21家新闻出版单位,改革从体制创新入手,涉及出版产业发展的方方面面,其中最为重要的、对未来最具有影响力的改革无疑是产权改革。其实自1995年我国出版企业集团试点工作开展以来,我国的出版产业产权改革就已经起步,但只是到这次文化体制改革才实现了真正意义上的跨越式发展,其中较为重要的措施有两个:其一是以国有文化资产管理部门成立以及授权经营为标志的所有权与经营权分离,其二是以产权股份化改造为标志的现代企业制度的建立。在我们看来,这次体制改革所涉及的国有出版企业的产权改革,为政府在买方市场条件下运用市场化方式调整和优化出版产业结构奠定了良好的制度基础。第一,通过产权界定,明确政府与企业之间的权力边界,增强市场主体的预算“硬约束”,从而避免由于政府过度干预造成的盲目投资和重复投资等决策性失误;第二,通过产权界定,确立企业经营的利益引导机制,最大限度地调动企业经营的活力和效率;第三,通过产权界定,为产权商品化以及产权的流动和交易提供制度保障,从而建立起资源市场化配置的新型机制,有利于通过存量资产的调整来优化产业结构。
整体而言,这个时期的产业结构调整政策有着明显的双轨制特征:即一方面继续沿用计划经济体制下传统的行政手段,利用行政方式配置资源,实现产业结构的调整;另一方面又按照市场经济的要求,利用市场化方式实现资源的优化配置,从而促进出版产业结构的优化。这个时期所采取的一些市场化产业政策——如产权改革、资产重组、企业上市等——的积极效果正在显现,特别是2009年以来,资本市场的力量显现,一些跨区域、跨媒体、跨行业的重组案例开始出现,其对出版产业结构优化和升级的影响日益明显,这应该是下一步产业政策的重心所在。
 
三、结论:“十二五”规划的产业政策建议
 
出版界已经在我国出版市场类型的判断上达成了一致,即目前我国出版已经实现了从卖方市场向买方市场的转型。作为买方市场,其市场信号表现出新的特征:第一,出版市场消费主要依靠出版物本身的差异性来刺激和吸引消费者,最明显的表现就是图书的广告营销成本直线上升;第二,产品的生命周期明显缩短,其表现就是出版物的平均印数持续下降;第三,由于需求的多样化,范围经济而不是规模经济成为出版企业赢利能力增强的方式。[8]
我们认为,随着我国出版市场结构的转型,市场特征也由资源约束型转向需求约束型,因此,出版产业发展的“十二五”规划亦应顺应变化,采取更有针对性的政策措施,调整产业结构,升级产业水平,从而实现出版强国的目标。
首先,我国出版市场已经进入买方市场阶段,出版产业结构失衡的问题不是短缺性问题,而是产业结构的合理化和高度化问题,因此,“十二五”规划的产业政策要将产业政策的重点放置到优化和升级上来。对于现阶段而言,要着力从两个方面入手:第一是要通过企业重组和产业投资基金等市场化手段,促进存量的流动和调整,使产业结构合理化;[9]第二是通过数字出版的技术提升,促进出版产业结构高度化。
其次,在出版产业市场化进程中,产业政策的主要手段应该是市场化而非行政化手段,只有市场化手段才能解决由于传统计划经济所造成的结构失衡,才能优化资源配置,实现出版产业结构的调整和升级。“十二五”规划尤其要重视基于产权改革基础上的要素市场建设,可以考虑建设全国性的出版产权交易市场,使资源的市场化配置更为顺畅,并通过资源的合理流动和交易实现产业结构的优化。[10]
再次,出版产业结构调整政策的重点要从增量资本调整转向存量与增量资本调整相结合,只有这样才能实现产业结构真正意义上的优化调整。传统计划经济下,通过对出版产业的增量投资结构调整就能实现对出版产业结构的调整。在市场经济条件下,由于投资主体的多元化,国有资本投资的比重较小,这导致国有增量投资结构的调整无法决定出版产业的投资结构,因而产业结构调整的目标也无法实现,而且这种方式还要受到市场需求总量的限制。因此,在买方市场条件下,“十二五”规划的产业政策在引入增量的同时,应该阶段性地向存量调整倾斜,特别是在现有国有出版产权改革成果的基础上强化国有出版资产的配置水平和运营效率。
(作者单位:中央财经大学文化与传媒学院)

注释:
[1][5] 阎晓宏,新中国图书出版五十年概述,《中国出版年鉴·2000》,中国出版年鉴社2000年版。
[2] 亚诺什·科尔内,《短缺经济学》,经济科学出版社.1986年版。在亚诺什·科尔内看来,短缺是计划经济特有的规律,同时他也给定了这条规律的两个前提条件:第一,短缺是普遍而又长期持续的,而微观组织的行为已经适应了这种短缺,第二,货币与价格的作用是消极的。
[3] 林毅夫、蔡昉、李周,《中国的奇迹:发展战略与经济改革(增订版)》,上海三联书店、上海人民出版社1999年第2版。
[4] 陈昕,中国图书出版产业发展阶段性分析,《出版产业论稿》,复旦大学出版社2006年版。
[6] 根据张芽芽的统计分析,1998年至2003年间,集团化后出版产业图书总定价集中度(CR4)提升了3.9%,而集团化前出版产业图书总定价集中度(CR4)则提升了1.8%,两相比较相差2.1%。而且从根本上说,这多出的2.1%只是一个数字而已,即将单个出版社的数字汇总到出版集团统计数目之下的结果,因此,我们可以判定,从这个阶段集团化实践来看,其意义多体现在其他方面,而其对于产业集中度的影响十分有限。参见张芽芽,出版集团化前后变化对比——中国图书市场集中度分析(1998~2003),《出版发行研究》2006年第6期。
[7] 柳斌杰,改革开放30年给新闻出版业带来什么? 《中国图书商报》2008年1月18日。
[8] 洪银兴主编,《资本市场:结构调整和资产重组》,中国人民大学出版社2002年版,第36、37页。
[9] 我们认为,“十二五”规划要在推动出版企业重组和设立出版产业投资基金方面有实质性的突破,特别是应该参考国有经济重组的成功经验,出台系统的、可操作性的《国有出版资产重组指导意见》,在宏观上为我国出版产业的重组指明目标、方向,在微观上为出版企业的市场化重组提供有力的政策保障。
[10] 我国经济发展的经验表明,产权交易市场作为权益性资本市场,既是资本市场体系的重要组成部分和有益补充,同时对丰富金融支持产业经济发展的途径与手段,优化产业资源,特别是促进国有资产的市场化配置以及推动产业的升级发展具有重要的意义。但是产权市场在我国出版产业发展,特别是国有资产重组中的作用还十分有限。因此,我们建议“十二五”规划应该优先考虑采取“政府主导、社会参与”方式打造“公开、公平、竞争、有序”的出版产权交易市场,以完善我国出版产业发展的资本市场支持体系。


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